新常态下如何调整矿业权政策法规
——国土资源部有关司局负责人就矿业权相关政策现场答疑

2015中国国际矿业大会上专门开设了以“矿业权管理政策解读”为主题的分论坛，国土资源部矿产开发管理司、储量司、油气资源战略研究中心、耕地保护司的相关负责人重点解读了国土资源部矿业权管理的新政策、新要求，宣传矿业权管理中新出台的便民服务举措。分论坛还设立了现场互动环节，相关部门的负责人现场为矿业权人或矿业投资人解答相关政策问题。 

　　问：萤石矿以前是控制总量开采的矿种。当前关于萤石矿，国家有什么最新的规定或者发展趋势？

　　国土资源部矿产开发管理司司长姚华军：国土资源部2010年下达《高铝黏土矿萤石矿开采总量控制指标的通知》，第一次对萤石矿实行开采总量控制管理。当年，萤石矿开采总量控制指标为1100万吨(矿石量)，现在萤石矿已经不再实行开采总量控制。关于保护性开采矿种的政策，今后将按试点的形式，结合国家的产业政策，建立一个动态调整机制，逐步完善关于保护性开采矿种的审批事项。这次国务院在审批制度改革中，也将保护性矿种开采的审批作为政府内部的事项予以保留，这也确实是个热点问题。萤石矿的确在其他的产业里有相关规定，但是已经不再作为保护性开采的矿种。随着社会后工业化进程加快，非金属矿产越来越重要，国土资源部也会组织专家进行讨论，建立一个动态的调整机制，所涉及的矿种类别可能不仅限于萤石。

　　问：我们过去在搞萤石矿时遇到了比较大的困惑，就是很难准确把握关于采矿权、探矿权的设立以及生产配额的相关规定。请详细介绍一下萤石矿的探矿权、采矿权的设立，还有配额方面的相关政策是否与其他矿种一样，有没有什么特殊性？

　　矿产开发管理司副司长薄志平：萤石矿实行开采总量控制管理目前已经放开了。实行开采总量控制管理，是源于2009年。当时，欧盟、美国、日本等经济体在WTO框架下针对我国13种原材料提起诉讼。为了应诉，我们选了两种矿产，其中一个就是萤石矿，并从2010年开始实行了开采总量控制。在此次诉讼中，中国败诉，萤石矿取消开采总量控制。

　　问：我想问一个关于页岩气的政策性问题。假如只打一个页岩气的参数井，是不是需要到国土资源部审批？因为页岩气的勘探开采有明确的准入限制，申请打页岩气参数井的单位需要哪些资质？

　　国土资源部油气资源战略研究中心主任赵先良：我们首先要弄清一个概念。一个单位要取得探矿权或采矿权，才需要具备相应的资质。目前，国土资源部在考虑将页岩气的探矿权资质放开。在第一轮页岩气探矿权招标的时候，仅仅面向中石油、中石化、中海油和陕西延长石油四大公司。在第二轮页岩气探矿权招标的时候，就针对申请资质做了调整，凡是具有气体（包括煤层气、天然气）勘探资质的都可以。所以在第二轮页岩气探矿权招标时，有大量具备煤层气勘探资质的企业报名，或是作为作业主体参与这方面的竞标工作。

　　对于常规油气来说，目前已经在新疆进行内部招标的试点，但还不能完全取消。因为探矿许可证和采矿许可证还是要有相应资质的要求。

　　目前，国土资源部在顾及法律规定和改革需要的基础上，进行了相关的政策调整。此次，新疆油气勘查区块公开招标没有对勘查资质提出要求，但是中标人应该在勘查登记之前选定一个勘查机构，到国土资源部办一个临时的勘查资质。

　　针对打页岩气参数井需要具备哪些资质，要具体看打参数井是什么行为。如果仅仅是一个地质调查项目，那么不需要申请探矿权，但是要在所在区域地方政府部门有一个相应的备案或申请。如果打参数井纯属个人行为，不具备任何勘查资质，恐怕不能通过。

　　国土资源部储量司司长于海峰：如果是调查工作之内的项目，是财政出资的，项目被批复以后，由省级国土资源部门批准可以打。对于企业来讲，如果想在原来已经取得的油气探矿权里打页岩气参数井，可以通过变更增列矿种来实现。除上述这两种情况外，其他的企业能不能获得省级国土资源部门的同意，这个最关键。因为很多事情比较复杂，具体情况各不相同，所以不能简单说什么情况下能打，什么情况下不能打。

　　问：根据国家的有关规定，只有国家出资形成的探明矿产地才允许收取矿业权价款。前几年，矿业形势较好时，矿业企业对矿业权价款的评估数额不太计较。但现实中，很多情况是现有的资料或者相关材料不是很规范，并不能完全证明是国家出资形成的探明矿产地，这就有可能涉及到国有资产部分流失问题。尤其企业是已经拿到采矿权，但是并没有进行矿业权处置，但在开采模式变更中需要补交巨额价款。而且，针对这一问题，各个省（区、市）的政策也并不一致，国土资源部针对这样的问题是什么意见？

　　于海峰：对这一问题，我想说三句话。首先，我们所理解的价款，就是国家财政投入地质勘查项目，然后形成的有价值的矿产地或发现有价值的矿。这必须要体现国家投入作为投资者的权益，这叫价款。但是在实际工作中，有的省（区、市）无论是国家投入形成的有价值矿产地还是没投入的空白地，只要有出让，都要求交钱，都叫价款。所以，要准确理解价款的概念。

　　第二，目前我们在审计和巡视过程中，在矿产资源领域，这种事情确实也遇到很多。国土资源系统干部也因此被抓很多，就是因为涉及到国有资产流失。针对这一罪责怎么认定，审计部门和纪检部门也都征求了国土资源部的意见。我们坚持认为，如果国家财政资金（包括中央和地方）有投入，也确实找到了矿产地或者说找到有价值的矿种，经过矿业权价款评估，就一定要交相应的价款。这个制度没有变。但是，问题难就难在是否找到了有价值的矿产地和有价值的矿产，这个事情要依据当时的历史真实材料来证明到底打没打过钻，做没做过重型工程和其他工作等等。有些调查工作可能是上个世纪50年代做的，而当时参与施工的人员已经不在了，这种情况就不好核定，只能依据现有的资料和有限的证据来衡量。如果是就要交，不是就不需要交。但这的确是一个很难的事，而且涉及到各方的利益。

　　第三，关于价款评估以及补交价款的问题，国土资源部正在考虑推出一些新的改革办法来缓解巨额价款交纳带给企业的压力。比如分期、分阶段，或者是随着矿山的开采收入变化来随时调整。最终目的就是要给出一个解决问题的途径，既要考虑企业的实际困难，又要维护价款收入的权威性。这个制度我们正在研究，目前还没有成型。

　　问：还有三个问题请教。第一，针对“国家出资”这一标准如何来界定？第二，对于“国家出资”这一项，举证责任应该在官方，如果政府不能提供证明国家财政在所涉及的有价值的矿产地上面出了多少钱，做了多少地质工作，那么，是否可以认为，可能产生不利后果的是官方政府而不是矿业权人？第三，目前，国内政策是允许矿业权价款分期交纳的。但是，因为现在如果价款很高的话，按照相关规定是要收一定比例的资金占用费的，而且这个是等同于同期贷款利率。这是非常高昂的财务成本，也已经成为每个矿山最大的财务压力。是否有一个更好的途径来帮助企业解决这一问题，减轻企业的压力？

　　于海峰：先说最后这个问题。关于财务成本，我们了解到的情况是，国内一些主要的铁矿企业在这方面的负担的确比较重，和世界其他国家相比也是比较重的。因为最近铁矿石价格偏低，并且税费的比例占到整个收入37%，这导致很多中小型的矿山已经难以为继。所以这个应该引起重视。我们初步的想法是制定一个合理的机制，随着市场进行调节。另外要给企业一个特殊时期的政策扶持，而不是一味严格收税或者收费，以此来帮助企业渡过难关。

　　第二个问题是资金占用费的问题。今年年底左右，国土资源部可能会对这个问题形成一个意见，包括前面谈到的第一个问题——国家出资形成有价值矿产地到底怎么认定，由谁来举证，说不清怎么办？等等。

　　问：国土资源部最新的文件里提到支持大众创业万众创新，内容对“新能源用地”进行了界定说明，特别提到光伏用地可以租用，对于农用地要办建设用地手续。那么，以农耕互补、渔耕互补做这个项目，是否还要办理农用地手续？

　　国土资源部耕地保护司副司长闫刚：针对光伏用地，国家是出台了一些政策的，包括光伏板下面种水稻养鱼。目前把它分成两类，如果是危地就可以直接用，如果是耕地，则要按政策执行。如果是其他新情况、新问题，会在今后逐步研究解决。

　　姚华军：这些问题对我们改进工作、完善制度、深化改革、优化服务、提高效率都会有很大帮助。当前，矿业已经进入了新的发展时期，面临新常态、新挑战、新机遇，这也对矿产资源的开发利用方式提出更高的要求，开发利用方式转变必然倒逼相应的制度、政策产生，甚至更高层的法律法规要做出调整、适应、补充和完善。（刘晓慧）